Nello schema sopra sono sintetizzate le principali ragioni del sì e del no.
Riportiamo di seguito due interventi per approfondire il tema del referendum costituzionale sulla giustizia, con l’obiettivo di uscire dalla polarizzazione del dibattito pubblico e concentrarci sui contenuti.
Per il Sì abbiamo l’intervento di: Stefano Ceccanti, Costituzionalista-Libertà eguale Sinistra del Sì
Per il No abbiamo l’intervento di: Giovanni Bachelet, Presidente del comitato “Società civile per il No nel referendum costituzionale”.
Al centro del dibattito separazione delle carriere, nuovo assetto del Consiglio superiore della magistratura, istituzione dell’Alta corte disciplinare e introduzione del sorteggio dei togati, con possibili conseguenze sull’autonomia e sull’equilibrio costituzionale della magistratura.
L’intervento di Stefano Ceccanti per il Sì
Ringrazio per l’invito e svolgo questo intervento su due piani. Il primo di tipo culturale sulle ragioni personaliste e pluraliste del Sì e il secondo di risposta a tre diffuse obiezioni. Quanto alle prime, le ragioni culturali, per capire meglio il referendum di oggi dobbiamo risalire al processo inquisitorio, come impostato dallo statalismo continentale, già durante gli Stati liberali, e poi portato all’estremo col fascismo. Il punto di partenza era la sicurezza dello Stato e non la dignità delle persone e la conseguenza era un monolitismo nelle istituzioni tra Governo, accusatori e giudici tutti insieme. Quindi una logica statalista, anti-personalista e monista, anti-pluralista. Poi sulla scia del liberalismo anglosassone ci siamo incamminati verso il processo accusatorio, che all’opposto è personalista e pluralista, tra i poteri e dentro ciascun potere. Questa è la concezione dei rapporti tra persona e Stato che troviamo enunciata con chiarezza, per merito del padre gesuita Murray, nell’apertura della Costituzione conciliare Dignitatis Humanae: “Nell’età contemporanea gli esseri umani divengono sempre più consapevoli della propria dignità di persone e cresce il numero di coloro che esigono di agire di loro iniziativa, esercitando la propria responsabile libertà, mossi dalla coscienza del dovere e non pressati da misure coercitive”.
La Costituzione, muovendosi su questa scia, inserì vari principi innovativi quali quelli di non colpevolezza fino a condanna definitiva e della finalità della pena di rieducazione del condannato e ruppe già il rapporto tra governo e ordine giudiziario, operazione già fattibile nel testo. Con la settima disposizione, per non creare vuoti, stabilì che il vecchio ordinamento giudiziario sopravvivesse fino all’emanazione di una nuova legge conforme a Costituzione. Il nuovo processo varato a fine anni ’80 e poi la costituzionalizzazione di alcuni suoi principi nel 1999 con la revisione condivisa dell’articolo 111 per stabilizzarne la forza, hanno segnato un punto di svolta. Sia pure con le loro differenze, il nuovo 111 ora dice che sia pubblico ministero sia avvocati sono parti e che il giudice è terzo e imparziale, ossia equidistante. Ma se sono entrambi parti non ci può più essere un Csm unico, il giudice non può sedere solo con gli accusatori che potrebbero influenzarlo. C’è però ancora una forte resistenza culturale perché molti accusatori cercano di sminuire la definizione di parte, qualcuno addirittura parla di “parte imparziale” come se, una volta formulata una ipotesi accusatoria, il pm non avesse il legittimo obiettivo di giungere a una condanna. Quando i nostri parlamentari nel 1999 scrissero quel testo sapevano benissimo che esso comportava il superamento del Csm unico ma, come ha affermato Cesare Salvi, allora capogruppo dei Ds, padre della riforma insieme a Marcello Pera, lo scontro tra pubblici ministeri e Berlusconi rendeva inopportuna sul momento quella conseguenza, che avrebbe potuto essere ripresa in una fase successiva. Lo stesso per ciò che riguardava la Corte disciplinare, oggetto di varie ipotesi a partire dalla Commissione Paladin nel 1991, per evitare che in uno stesso organo, il Csm si potessero mescolare giudizi disciplinari e scelte amministrative.
Quindi siamo in presenza di una nuova architettura degli organi che non cambia i rapporti tra politica e giustizia, ma che è invece capace di distinguere giudizi e amministrazione e di portare più pluralismo ed equilibrio all’interno dell’ordine giudiziario, consentendo ai giudici di poter dire dei no agli accusatori perché non più soggetti a un Csm unico. Come abbiamo avuto una crescita di pluralismo nel legislativo (coi legislatori regionali ed europei che si sono aggiunti al Parlamento) e nell’esecutivo (coi Governi regionali, il Consiglio europeo e la Commissione europea che si sono aggiunti al Governo nazionale e alle Giunte comunali) è tempo che il pluralismo sia pieno anche nel giudiziario. Questa è la posta in gioco culturale del referendum sulla giustizia, al di là delle singole norme e di ogni strumentalizzazione politica di parte.
Veniamo quindi al secondo piano di ragionamento, la risposta a tre diffuse obiezioni. La prima è quella che afferma che avendo bloccato le possibilità di passaggio tra una carriera e l’altra questa riforma sarebbe in fondo superflua. Il ragionamento va capovolto: se si separano le funzioni, limitando rigidamente il passaggio dal ruolo di chi accusa al ruolo di chi giudica, perché poi mantenere un unico Csm che gestisce le carriere di entrambi, in cui gli uni incidono sugli altri? Anzi a mio avviso, si potrebbe forse sostenere il rovescio, essere meno rigidi sui passaggi ma essere invece intransigenti sulla separazione delle istituzioni perché l’equilibrio dentro l’ordine giudiziario ha meno a che fare coi percorsi dei singoli che non con le istituzioni in cui sono inseriti. Altrimenti chi accusa, anche per l’intreccio col sistema dei media, finisce per avere nell’organo comune una egemonia che si riflette sulle decisioni, in particolare sulle fasi preliminari. Direi che la separazione dei Csm sia la parte più importante della riforma.
La seconda è sull’opportunità di creare una Corte disciplinare a parte, che sarebbe inutile o punitiva. Non è così. Ve lo spiego con un elemento biografico. Sono stato senatore dal 2008 al 2013 e alla Camera dal 2018 al 2022. Tra le decisioni più delicate che prende un parlamentare c’è quella relativa all’autorizzazione all’arresto di propri colleghi. Ora, valutando attentamente tali richieste, in alcuni casi le ho trovate motivate e ho votato a favore e in altre no, votando contro, ricorrendo in tali casi alla nota dottrina del fumus persecutionis dell’accusatore nei confronti del parlamentare accusato. Ho provato, insieme ad altri, ad informarmi poi dell’eventuale seguito di tali decisioni e con mio grande stupore, tranne credo in un solo caso, gli accusatori coinvolti, criticati solennemente da un voto parlamentare, non hanno subito alcuna conseguenza disciplinare. Per carità: non che ci dovesse essere un automatismo, le Camere non sono certo infallibili, eppure stupisce che rispetto a vari dinieghi in nome del fumus persecutionis non accadesse quasi mai alcunché. Per di più, se questo accadeva nei confronti dei parlamentari, cosa era lecito aspettarsi per errori di valutazione nei confronti di singoli cittadini prive di analoghe pubblicità come un voto solenne dell’Aula con dibattito annesso? Per queste ragioni cominciò ad essere rilanciata proprio nei nostri ambienti parlamentari di centrosinistra l’idea di una Corte disciplinare autonoma a cui devolvere tale competenza. Della opportunità della creazione di una Corte disciplinare distinta dal Csm per evitare che in un unico organo si sommassero, come oggi, funzioni amministrative e giurisdizionali, aveva già parlato l’autorevolissima Commissione Paladin del 1991 definendo lo status quo come “caso isolato e quanto mai discusso”.
La terza obiezione è sul sorteggio. Anche qui procedo a spiegarmi con l’itinerario personale, premettendo una cosa per capire di cosa parliamo: la riforma sorteggerebbe i membri del Csm, non i presidenti di tribunale o il procuratore della Repubblica di Palermo, esattamente come per i professori universitari si scelgono le commissioni di concorso, non i vincitori. Nella legislatura intermedia tra le due esperienze parlamentari, 2013-2018, ho avuto l’onore di essere nominato dal ministro Orlando componente di una commissione sulla riforma elettorale del Csm dove ho rilanciato la proposta, già presentata come senatore e su cui si era espresso con favore lo stesso Orlando, di un’elezione dei componenti togati del Csm sulla base di collegi uninominali, ossia su base di scelta di persone, sganciata almeno in parte da logiche correntizie. Tale proposta fu però contrastata e bocciata dai magistrati proprio perché metteva in discussione le correnti. C’è quindi da stupirsi se rifiutate per tempo soluzioni ragionevoli si sia andati dopo verso la soluzione più drastica e meno convincente del sorteggio? Meno convincente dei collegi uninominali, ma comunque, pur nella sua rozzezza, migliorativa dello status quo affidato alle correnti. E nel referendum si vota appunto tra sorteggio e status quo. Peraltro, ad abundantiam, segnalo che l’idea del sorteggio non nasce nelle stanze ministeriali ma dagli stessi magistrati stufi delle correnti (movimento art. 101) e che il sorteggio non avverrà tra “passanti” ma tra magistrati selezionati per concorso. Quelli che rivendicano che solo l’elezione manda i migliori al Csm non si accorgono che stanno implicitamente dicendo che, allora, i “peggiori” restano nei tribunali a giudicare i cittadini… offensivo per tutti i magistrati e per i cittadini. Peraltro nel 2022 un 41% dei magistrati aderenti all’Anm, appositamente consultati, si pronunciava per il sorteggio come metodo migliore.
Perché quindi invito alla fine a votare Sì? Perché per quante critiche di varia natura si possano fare al testo mi sembra che lo status quo, che il No confermerebbe, sia decisamente molto più problematico.
La vittoria del Sì va vista come tappa di un percorso evolutivo, ormai lungo nel passato, e destinato a continuare, in cui il tentativo di correggere il cattivo funzionamento del sistema vigente può passare anche da fasi sperimentali, in cui va collocata anche la soluzione del sorteggio.
In ultimo una postilla: la Costituzione ci dà due schede diverse per consentirci un discernimento diverso. Per le politiche voteremo l’anno prossimo e personalmente non ho alcuna intenzione di votare l’attuale schieramento di governo, ma quello è un voto politico generale. La scheda del referendum comporta un discernimento puntuale sugli effetti di quella riforma. In particolare il referendum costituzionale ha effetti per decenni perché la nostra scelta è destinata a durare a lungo. Non ha quindi senso votare pro o contro un governo. Di governi quelle norme ne vedranno passare tanti. Sentiamoci quindi pienamente liberi di votare in coscienza per il bene del Paese, oltre qualsiasi appartenenza.
L’intervento di Giovanni Bachelet per il No
Ho accettato l’onore e la responsabilità di presiedere l’immenso comitato Società civile per il No nel referendum costituzionale, che racchiude più di 50 associazioni nazionali piccole e grandi (Cgil, Acli, Arci, Libera, Anpi, Pax Christi e molte altre, per un totale di oltre 5 milioni di aderenti), in quanto fermamente e serenamente contrario a tutti e tre quelli che, a mio avviso, sono i punti salienti della modifica dell’ordine giudiziario scritta dal ministro Nordio e passata indenne attraverso le quattro letture parlamentari previste dall’articolo 138 della Costituzione: nemmeno una virgola diversa dal testo governativo iniziale. Da cittadino che fino a poco fa insegnava Fisica e non Giurisprudenza o Scienze politiche, sono più adatto come lettore che come autore: posso solo confidare nella benevolenza di chi legge.
Separazione delle carriere. È utile premettere che la separazione delle carriere non ha nulla a che fare con processi, errori giudiziari e altre leggende, come quella del caffè che il pubblico ministero (pm) prende con il giudice, per questo pesantemente e irreparabilmente influenzato dal pm.
Per liberarsi subito di queste amenità propagandistiche basta ricordare che nel quasi 50% dei casi il giudice assolve l’imputato rinviato a giudizio dal pm, mentre, se l’influenza fosse davvero pesante, le condanne dovrebbero largamente eccedere le assoluzioni. Più interessante è forse notare che la separazione fra magistratura requirente e giudicante, secondo un paio di sentenze della Corte costituzionale (2000 e 2022), non contrasta con la Costituzione: può essere fatta con legge ordinaria, anche creando due sezioni distinte del Csm. Se alla progressiva separazione tra le funzioni, da ultimo accentuata con la legge Cartabia, non è stata mai associata la creazione di queste due sezioni, non è per caso o per colpa del diavolo o dei cattivissimi magistrati, bensì per precisa volontà del legislatore: anche ai tempi del governo Draghi, i favorevoli a una separazione completa delle carriere, per motivi tecnici e culturali ampiamente discussi, erano una minoranza in entrambi gli schieramenti, di destra e di sinistra, che quella legge hanno insieme approvato. Questo è stato del resto, fin dall’inizio, il destino della proposta di separare completamente le carriere, sia con legge ordinaria sia con legge costituzionale, dall’Assemblea costituente del 1946 fino alla Commissione bicamerale D’Alema-Berlusconi di cinquant’anni dopo. Quest’ultima, infatti, approvò con larghissima maggioranza la grande riforma dell’articolo 111, il fair trial (malamente tradotto in italiano con “giusto processo”) pensato e atteso da molti giuristi democratici, in primis da Giuliano Vassalli; ma bocciò senza appello la separazione delle carriere, della quale era relatore il parlamentare di centrosinistra Marco Boato (tuttora favorevole alla separazione, ma dichiaratamente contrario alla versione di Nordio).
E questo è accaduto anche dopo, nelle non poche successive legislature in cui Berlusconi aveva la maggioranza: ha sempre presentato proposte analoghe che non sono mai arrivate in fondo, perché, anche fra i suoi, molti non vedevano di buon occhio né la separazione né l’idiosincrasia per la magistratura. Oggi solo Clemente Mastella e l’avvocato Franco Coppi, maestro di Giulia Bongiorno, vengono allo scoperto appoggiando il No, ma chissà, se il governo non avesse blindato il testo della riforma vanificando nei fatti i quattro passaggi parlamentari previsti dall’articolo 138 (quello che regola le modifiche costituzionali), forse anche questa revisione del Titolo IV della Costituzione avrebbe fatto la fine delle precedenti. O sarebbe magari stata depurata di almeno qualcuno dei punti controversi, grotteschi e totalmente estranei alla separazione delle carriere, come lo smembramento non in due ma in tre del Csm, o il sorteggio di tutti i loro membri togati, o un’Alta corte disciplinare che, diversamente dal vecchio Csm, non è più presieduta dal presidente della Repubblica e ha altri aspetti inaccettabili per me e parecchi altri, anche favorevoli alla separazione delle carriere.
Due consigli superiori? No, tre entità uniche al mondo.
Per quanto già detto, la separazione delle carriere si poteva fare senza toccare la Costituzione e senza creare due Csm.
Se invece lo scopo era proprio manomettere l’assetto costituzionale del Consiglio superiore della magistratura, allora la separazione delle carriere è un ottimo pretesto. Uno dei pochi Paesi in cui le carriere di pm e giudici sono completamente separate senza che i pm siano sottoposti al governo è il Portogallo (in realtà, è una lieve semplificazione: il procuratore generale è nominato dal presidente della Repubblica su proposta del governo e può non essere un magistrato). Qui però, diversamente da quanto previsto dalla legge costituzionale Nordio, ci sono due Csm, ciascuno dei quali conserva la composizione (maggioranza eletta dai magistrati, minoranza eletta dal Parlamento: autogoverno temperato) e tutti e quattro i poteri (nomine, promozioni, trasferimenti e disciplina) del nostro attuale Csm. Secondo Meuccio Ruini, relatore in Assemblea costituente, questi quattro poteri attribuiti al nostro unico Csm dall’articolo 105 (brevissimo: meno di trenta parole) fissano “come quattro chiodi” l’autonomia e l’indipendenza della magistratura (proclamate nell’articolo 104) rispetto “all’ingerenza di ogni futuro ministro della Giustizia”.
Il nuovo articolo 105 della legge Nordio (lunghissimo: oltre 200 parole) sottrae, invece, uno dei “quattro chiodi” – il potere autodisciplinare – ai due nuovi Csm, per attribuirlo a un’Alta corte disciplinare (Acd) esterna ai due Csm (tra l’altro unica: non è un problema, qui, la compresenza di pm e giudici?) e sostanzialmente inappellabile. Una tale Acd risulta difficilmente conciliabile sia con l’articolo 102 (divieto di istituire tribunali speciali), sia con l’articolo 111 (impugnabilità in Cassazione contro tutte le sentenze). Il secondo problema tra i fautori del Sì lo ammette almeno Barbera, quando ipotizza che a mettere una pezza sarà la futura interpretazione in sede giurisdizionale. Parecchi altri costituzionalisti (più di 100, dei quali tre presidenti emeriti della Corte, che formano il consiglio scientifico del nostro comitato del No) non la pensano come lui.
Per capire in quale misura la nuova Acd stravolge gli equilibri costituzionali fra magistratura e politica a favore di quest’ultima è utile ricordare che, attualmente, la sezione disciplinare (la cui statistica è severa, contrariamente alle leggende metropolitane: si veda la tabella comparativa con l’Ordine degli avvocati nella sezione “Speciale Referendum” su www.giovannibachelet.it è composta, come l’intero Csm, da 2/3 di “togati” eletti dai magistrati e 1/3 di “laici” eletti dal Parlamento ed è presieduta in linea di principio dal presidente della Repubblica, anche se in pratica presiede quasi sempre il vicepresidente. La nuova legge, oltre a sorteggiare (anziché eleggere) anche i membri togati dell’Acd, ne riduce il peso numerico sul totale ed esclude i giovani e/o non cassazionisti; elimina d’emblée il presidente della Repubblica; affida la composizione dei collegi giudicanti a una legge attuativa ordinaria, da approvare per giunta entro i prossimi dodici mesi.
Il sorteggio. Sostituire l’elezione con il sorteggio secco per la componente togata (migliaia) riservando invece ai “laici” il sorteggio da un paniere di eletti dal Parlamento (al massimo qualche decina) in italiano vuol dire: i magistrati non sono degni di eleggere i propri rappresentanti, i parlamentari invece sì. Non trovo, nella storia patria antica e recente, il fondamento di questa “presunzione di delinquenza” per i magistrati rispetto a una “presunzione di innocenza” per i parlamentari. Da certe strumentalizzazioni di Mani pulite fino al delirio anti-casta di Grillo, ho sempre provato orrore per scandali e corruzione; ma maggior orrore per il loro uso al fine di demonizzare e distruggere nel cuore degli italiani l’idea stessa di partito, di metodo democratico, di libere elezioni (articolo 49 Cost.). Per fortuna non era affatto vero che tutti i politici rubavano, come gridavano con il cappio in mano gli antipolitici di allora davanti al Parlamento mentre, al suo interno, un importante leader usava lo stesso argomento per giustificarsi: tutti ladri, nessun ladro. E per fortuna non è vero neppure che tutti i magistrati facevano e fanno ancora come Palamara, mitico testimonial del Sì colto in flagrante grazie alle tanto deprecate intercettazioni mentre, al di fuori di ogni regola (e fisicamente fuori dal palazzo del Csm), tentava con altri magistrati e politici non membri del Csm di condizionarne le nomine.
L’idea, sempre sbagliata, di usare un gravissimo episodio per delegittimare un’intera categoria – qui per scippare definitivamente la rappresentanza elettiva ai magistrati nel loro organo di autogoverno – suggerisce in questo caso scarso senso dell’umorismo da parte dei politici. Lo scandalo Palamara si è infatti concluso con la radiazione da parte del Csm di tutti i magistrati coinvolti e, invece, con l’indulgenza per l’unico parlamentare implicato, perché la giunta per le autorizzazioni della Camera aveva negato l’uso delle sue intercettazioni. Quando si dice giustizia domestica! Purtroppo, però, c’è poco da ridere: con questa scusa, accompagnata da una campagna di denigrazione mediatica della magistratura e inediti attacchi da parte del governo a singoli magistrati e sentenze sgradite, il Parlamento ha approvato a spron battuto nientemeno che una legge di revisione costituzionale. Senza neppure provare a emendare questo o altri aspetti inaccettabili, unici al mondo e largamente prevalenti sui modesti e opinabili benefici. Non resta che votare No.
